Dl Semplificazioni, in GURI: come cambiano gli appalti

Dl semplificazioni codice appaltiEntra in vigore oggi il dl Semplificazioni che, in buona sostanza, sospende per un anno parte del Codice appalti. Previste anche semplificazioni in materia di edilizia privata. Ecco le principali novità che resteranno in vigore fino alla prossima estate.

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E' stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale (GURI) n. 178 del 16 luglio 2020 il dl Semplificazioni, l'atto del governo che mette mano al Codice appalti e mira a sbloccare le opere e a sostenere la ripresa economica. Atteso da aprile e poi rinviato di settimana in settimana - perdendo anche il treno del decreto Rilancio -, molte delle disposizioni del decreto Semplificazioni resteranno in vigore per un anno, fino al 31 luglio 2021.

Niente gare per gli appalti sottosoglia

La prima novità riguarda gli appalti sottosoglia. Durante il periodo emergenziale (fino al 31 luglio 2021), infatti, questa tipologia di contratti pubblici sarà assegnata soltanto tramite due procedure:

  • per gli appalti di lavori, servizi e forniture fino a 150mila euro, potrà essere usato solo l'affidamento diretto;
  • per il resto degli appalti superiori a 150mila euro e fino a 5,3 milioni di euro (la c.d. soglia europea), invece, si dovrà usare solo la procedura negoziata senza bando di gara, previa consultazione di un numero di operatori variabile sulla base dell’importo complessivo (nel rispetto però di un criterio di rotazione degli inviti).

Il decreto inoltre prevede che l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avvenga entro due mesi nel caso degli affidamenti diretti, e entro quattro mesi nel caso delle procedure negoziate. Se tali termini non vengono rispettati (oppure ci sono ritardi nella stipula del contratto e quelli nell’avvio dell’esecuzione), può scattare il danno erariale per il Responsabile unico del procedimento. Se invece i ritardi sono causati dall’operatore economico, essi costituiscono causa di esclusione dalla procedura o di risoluzione del contratto stesso.

Infine, per questa tipologia di appalti, viene cancellato l'obbligo della garanzia del 2%, a meno che la stazione appaltante non la ritenga necessaria. In questo caso, però, l'importo delle garanzia è dimezzato.

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Appalti soprasoglia: gara a inviti o procedura negoziata

Sempre fino al 31 luglio 2021, inoltre, il decreto prevede un regime straordinario anche per gli appalti soprasoglia. 

Iniziamo dai tempi di affidamento. Come per quelli sottosoglia, anche in questo caso la parola chiave è "velocità". Il decreto, quindi, prevede che, salvo i ritardi dovuti ai ricorsi, l’aggiudicazione avvenga entro sei mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento, pena la possibilità di danno erariale (oppure l'esclusione dalla gara, se i ritardi sono dell'azienda).

Per quel che riguarda le modalità di affidamento, invece, per un anno si applicheranno le seguenti procedure:

  • Per l’affidamento di appalti soprasoglia per lavori, servizi e forniture nonché dei servizi di ingegneria e architettura (inclusa la progettazione), si useranno le procedure d'urgenza;
  • Per l'affidamento di appalti necessari per superare l'emergenza Covid-19, per ragioni di estrema urgenza e quando non è possibile usare le procedure ordinarie, si potrà utilizzare la procedura negoziata anche soprasoglia;
  • Per l'affidamento di appalti anti-Covid (vedi sopra) e nei settori dell’edilizia scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria, delle infrastrutture per la sicurezza pubblica, dei trasporti e delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, lacuali e idriche,  compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017 - 2021 e relativi aggiornamenti, nonché gli interventi funzionali alla realizzazione della transizione energetica, si potrà procedere in deroga a tutte le disposizioni di legge, tranne le norme penali, antimafia e quelle in contrasto con le norme UE.

Procedura d'urgenza per il rilascio della certificazione antimafia

Sul fronte legalità, fino al 31 luglio 2021, inoltre, per stipulare un contratto basterà il rilascio della liberatoria provvisoria, immediatamente scaricabile dalla banca dati nazionale antimafia, anche nel caso di soggetti non censiti. Se poi, in un controllo successivo, dovessero emergere cause interdittive ai sensi della disciplina antimafia, il contratto sarà risolto, saldando soltanto le eventuali opere già realizzate. 

L'articolo, inoltre, prevede che l'iscrizione alla white list abbia il valore di informazione antimafia. Infine impone alle pubbliche amministrazioni di prevedere, all'interno dei bandi di gara, una specifica clausola di esclusione per quelle aziende che non rispettano i protocolli di legalità.

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Stipula del contratto senza aspettare il Tar

Per concludere la stipula del contratto nei termini stabiliti (60 giorni), il dl Semplificazioni modifica alcuni aspetti del c.d. “rito appalti”. D’ora in avanti, infatti, le stazioni appaltanti dovranno stipulare il contratto anche in pendenza di ricorsi giurisdizionali (o per altri motivi), in modo da tenere in conto il “preminente interesse alla sollecita realizzazione dell’opera e dell'interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle opere”.

Inoltre, eventuali proroghe concordate con la ditta appaltatrice, potranno essere ammesse solo "nell'interesse alla sollecita esecuzione del contratto".

Cantieri sospesi solo in pochi casi

Fino al 31 luglio 2021, inoltre, i cantieri potranno essere bloccati solo per i seguenti motivi:

  • cause legate a norme penali o antimafia;
  • gravi ragioni di ordine pubblico, salute pubblica o dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle opere, ivi incluse le misure adottate per contrastare l’emergenza sanitaria globale da COVID-19;
  • gravi ragioni di ordine tecnico, idonee a incidere sulla realizzazione a regola d’arte dell’opera, in relazione alle modalità di superamento delle quali non vi è accordo tra le parti;
  • gravi ragioni di pubblico interesse.

Nel caso in cui i lavori non possano continuare con la ditta individuata, la stazione appaltante dichiara la risoluzione del contratto e assicura la prosecuzione dei lavori tramite una delle seguenti modalità:

  • procede all’esecuzione in via diretta dei lavori, anche avvalendosi, nei casi consentiti dalla legge, previa convenzione, di altri enti o società pubbliche;
  • interpella progressivamente i soggetti che hanno partecipato alla originaria procedura di gara come risultanti dalla relativa graduatoria, al fine di stipulare un nuovo contratto;
  • indìce una nuova procedura per l’affidamento del completamento dell’opera;
  • propone la nomina di un commissario straordinario per lo svolgimento delle attività necessarie al completamento dell’opera.

Dispute board per risolvere rapidamente le controversie

Il decreto, inoltre, guarda alla contrattualistica internazionale prevedendo la creazione di un Collegio consultivo tecnico analogo al Dispute board per assicurare una rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche. Le decisioni prese dal Collegio, infatti, hanno validità di lodo contrattuale e il decreto prevede pesanti sanzioni in caso di inosservanza.

L'istituzione di un Dispute Board sarà obbligatoria fino al 31 luglio 2021 per gli appalti di valore superiore alle soglie comunitarie, oppure per le opere di interesse nazionale.

La previsione, quindi, ha l'obiettivo di allineare i grandi appalti di opere pubbliche interne alle prassi internazionali, specificando però che ogni componente del collegio “non può svolgere tale attività per più di 5 incarichi contemporaneamente e comunque per un numero non superiore a 10 incarichi ogni due anni”.

Un Fondo per la prosecuzione delle opere

Per evitare che la mancanza temporanea di risorse blocchi un’opera, il decreto prevede la creazione di un Fondo per la prosecuzione delle opere destinato alle stazioni appaltanti. 

Le modalità operative del Fondo saranno individuate con decreto del MIT (da adottarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del dl Semplificazioni).

Per il 2020 la dotazione del Fondo sarà pari a 30 milioni, mentre per gli anni successivi l'importo sarà stabilito in legge di bilancio e non potrà comunque superare i 100 milioni

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Commissari straordinari 

L’altro campo di battaglia su cui si è consumato lo scontro dentro alla maggioranza è stato quello dei Commissari straordinari, con M5S e Italia Viva favorevoli ad una sorta di estensione del c.d. “Modello Genova” anche ad altre grandi opere, e PD e LEU, invece, più restii a proseguire lungo quella strada.

Il tema dei Commissari affronta il problema della realizzazione delle “grandi opere”, cioè quegli “interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico del territorio” e che spesso - anche a causa della loro complessità - richiedono anni per essere finiti.

Alla fine il compromesso che è stato trovato, prevede sì dei Commissari straordinari, ma con poteri più ristretti rispetto al Modello Genova e in linea, invece, con lo Sblocca cantieri. 

Responsabilità erariale e abuso d’ufficio

Un altro punto che in queste settimane ha creato dissapori è la nuova disciplina sul danno erariale e l'abuso d'ufficio che da anni sono il grande terrore dei funzionari pubblici, timorosi di mettere la firma sui documenti per paura di incorrere in queste fattispecie. Intervenire su questi due profili, quindi, ha l'obiettivo di accelerare le opere, spesso bloccate proprio dall'inerzia della PA. 

Sul primo punto, il decreto prevede fino al 31 luglio 2021 che, per la responsabilità erariale, la colpa grave venga perseguita solo nei casi di omissione di un'azione, e non anche nei casi di azione dove, invece, resta perseguibile solo il dolo. L'obiettivo è far in modo che i dipendenti pubblici abbiano maggiori rischi di incorrere nel "danno erariale" in caso di non fare (omissione e inerzie), rispetto al fare

Il decreto mette mano anche al reato di abuso d'ufficio, circoscrivendo i casi perseguibili. Fino ad oggi, infatti, incorre nel reato chiunque si procuri un vantaggio violando "norme di legge o di regolamento". Il decreto Semplificazioni invece, con una modifica dell'articolo 323 del Codice penale, prevede che venga punito solo chi violi "specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali residuino margini di discrezionalità". In questo modo si esce da una logica imperniata sull'indicazione generica di mancato rispetto della legge, per arrivare invece ad una indicazione più puntuale di comportamenti che vengono perseguiti fuori della sfera di discrezionalità del funzionario pubblico, contribuendo a superare quella "paura della firma" contro cui si era scagliato il premier Conte nelle settimane passate.

Riduzione dei tempi dei procedimenti

Il decreto interviene anche sul capitolo caldo dei tempi troppo lunghi dei procedimenti, cercando di rendere effettivo quanto già previsto dalle norme. In particolare:

  • per la conclusione dei procedimenti, si mira a rendere effettivo il “silenzio-assenso” della conferenza dei servizi. Pertanto viene chiarito che nei casi previsti dalla legge 241-1990, viene meno il potere postumo di dissentire (che non ha più efficacia), fatto salvo il potere d’annullamento d'ufficio se ci sono i presupposti e le condizioni;
  • sempre sui tempi per la conclusione dei procedimenti, il dl prevede la pubblicazione di un DPMC che definisca i criteri per la misurazione dei tempi, in modo da garantire un’adeguata omogeneità tra le amministrazioni.

Il decreto inoltre definisce una procedura di conferenza dei servizi semplificata per quegli interventi urgenti connessi all'emergenza Covid, prevedendo per tutte le amministrazioni coinvolte il termine di 60 giorni per il rilascio delle determinazioni.

Altre disposizioni urgenti per i contratti pubblici

Oltre alle misure prima elencate, l'articolo 8 del decreto contiene una miscellanea di norme che riguardano aspetti diversi degli appalti. In particolare:

  • Per la gare in corso si prevedono semplificazioni, inclusa la consegna dei lavori in via di urgenza, oppure la riduzione dei termini per le procedure ordinarie;
  • Per i lavori in corso, inoltre, adesso di prevede che il direttore lavori emetta uno Stato avanzamento lavori (SAL) entro 15 giorni dall'entrata in vigore del decreto e il relativo certificato di pagamento entro i successivi 5 giorni;
  • Per le centrali di committenza, viene aggiunto il requisito di avere una piattaforma online per gestire le gare;
  • Si elimina definitivamente la possibilità di esclusione di una ditta dalla gara a causa dell'irregolarità commessa da un proprio subappaltatore;
  • La proroga fino al 31 dicembre 2021 dell'obbligo di servirsi di centrali di committenza;

Le semplificazioni in materia di edilizia

Una parte del decreto riguarda specificatamente l'edilizia, introducendo misure capaci di semplificare, velocizzare e agevolare gli interventi in questo settore. Tra le misure più significative figurano:

  • Nelle demolizioni e ricostruzioni viene meno il vincolo, nel rispetto però di sagoma e cubatura;
  • Per quanto riguarda la manutenzione straordinaria, il cambio di destinazione d'uso diventa più flessibile;
  • Via libera anche alle opere temporanee. Previste nell'edilizia libera, la norma però stabilisce che gli interventi temporanei e stagionali debbano essere rimossi entro 180 giorni;
  • Diventa anche più semplice dimostrare la legittimità dell'immobile, anche se non si possiede titolo edilizio (storico o recente). Per far ciò vengono ammessi anche documenti d'archivio oppure le foto;
  • Nelle rigenerazioni urbane, inoltre, ai Comuni viene data la possibilità di azzerare il contributo di costruzioni (fissato al 20%);
  • Per quanto riguarda il silenzio-assenso, si prevede che “fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia online, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento".

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